关于深化司法改革若干问题的思考（内容摘要）

（载《中国法学》2013年第4期）

陈光中 中国政法大学终身教授

龙宗智 四川大学教授    

目前，根据党的十八大提出的“加快社会主义法治建设”和“深化司法体制改革”的精神，新一轮的司法改革正在酝酿，即将启动。本文就如何遵循司法规律，积极而稳妥地继续推进司法体制和司法权力运作机制改革，进行理论探讨并提出一些具体建议。

一、深化司法改革必须遵循司法规律

司法规律，是由司法的特性所决定的体现对司法活动和司法建设客观要求的法则。我国司法改革应当遵循以下的基本司法规律。

第一，严格适用法律，维护法制权威。制定良法，尊崇法律，严格施法，全民守法是法治社会的基本要求。司法官办理案件应当努力做到法律效果与社会效果的统一，不能以违背法律为代价去追求社会效果。也不宜在此之外增提“政治效果”的口号。应当为司法机关严格依法办案创造保障条件，坚持“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的宪法原则。

第二，公正司法，维护社会公平正义。司法以公正为灵魂，在实体上，就是要根据证据准确认定案件事实，正确适用实体法。在刑事司法中，要做到犯罪事实清楚、证据确实充分，定罪准确、量刑适度，尤其要防止冤案、错案。为此，要坚决贯彻疑罪从无原则。

第三，严格遵守法定正当程序。国家权力必须依照法定程序行使，程序正义也是防止国家权力滥用的笼子，其中包括司法独立、司法公开、当事人充分参与和当事人权利的有效保障，以及刑事司法中控辩平等对抗、法官居中裁判等要求。要坚持惩罚犯罪与保障人权并重、实体法与程序法并重。同时，在追求程序公正时也要追求效率。

第四，司法的亲历性与判断性。法官对个案的处理必须亲历其境，直接审查证据和事实，从感性认识上升到理性认识，形成对案件事实的内心确信。因此诉讼中应当贯彻排除传闻证据规则或直接言词原则，否则不符合认识规律，难免出现错误。

第五，维护司法的公信力和权威性。实现司法公正，民众才会心悦诚服，认同司法。维护司法权威，还必须保障司法的终局性。因此要正确处理裁判的既判力与信访的关系，涉诉信访应当被诉讼程序所规制，对生效裁判的信访应纳入申诉复查程序依法处理。而在刑事再审程序中，应当结合国情，借鉴吸收国际刑事司法准则中的“一事不再理”原则，避免公民遭受“双重危险”。只有出现冤枉无辜或者发生放纵严重犯罪的某些特定情况下，才不受程序终局的限制。

二、确保依法独立行使审判权、检察权

独立而不受干涉的司法，是实现司法公正的前提，是生成司法权威的保障。但在实践中，审判权、检察权依法独立行使的原则贯彻得不尽如人意，为此应当在体制和制度上对其予以保障。

第一，坚持和改善党对司法工作的领导。党委及政法委对司法工作的领导是方针、政策的领导和组织领导，不宜具体参与办案工作。省以下政法委不宜进行个案协调；案件协调的范围限于事关大局、社会影响重大的个别案件，而且原则上不协调案件事实和证据的评判。还应当实行案件协调责任制，避免权责不清，无法追责。

第二，进一步理顺纪委与司法机关的关系。反腐败工作由党委领导，纪委协调。但是，应当合理界定纪委与司法机关的关系。纪委立案调查纪检案件，检察机关一般不宜提前介入，以免混同纪、法关系。纪委调查后认为构成犯罪移送司法，检察机关就应当按刑诉法规定独立、自主地进行侦查和审查起诉；法院应当独立、公正地进行审判。纪委调查案件所收集的言词证据材料，不得在刑事诉讼中使用。

纪委办案，也应当严守纪律和正当程序，尊重人权，严禁刑讯逼供和以其他非法方法获取证据，应当总结纪委办案的经验教训，特别是办案中发生被调查人死亡的教训，完善办案机制，把纪委办案的权力也关在正当程序的笼子里。在案件移送给司法机关以后应当尊重和支持司法机关独立办案。

第三，进一步理顺权力机关监督与司法机关独立行使职权的关系。各级人大及其常委会监督法院、检察院工作的方式，不包括监督具体案件的办案活动。不应当允许人大代表以个人名义或联名就具体案件直接向司法机关提出监督意见的做法。人大代表如发现已生效的刑事裁判可能是冤案、错案或者严重司法不公造成恶劣社会影响的，可提出书面意见，经人大常委会指定的内设机构作形式审查后，由该机构转交相关司法机关处理。

第四，为保障司法机关依法独立行使职权，在人事上，司法机关领导的提名和任免，应当适度强化上级党委和上级司法机关的作用，降低同级党委的作用。在财政上，在保证现有财政保障水平不降低的情况下，司法财政由现在同级行政部门财政拨款为主，改由中央和省级统一拨款或为主拨款，减少地方各级法院、检察院对同级行政机关的依赖性。

三、正确认识、理性对待三机关的关系

分工负责，互相配合、互相制约，是在我国刑事司法中，配置公检法三机关的权力并处理相互关系的基本原则，对于保障刑事案件的办案质量，发挥了积极作用。但也存在问题，即以国家权力平行互动的单面关系，取代刑事诉讼中控辩审“三方组合”的构造与功能。一是要求法院与追诉机关讲“配合”，损害了审判机关的中立性。二是彼此“互相配合、互相制约”、不分主次的互涉关系，有碍于审判权威的建立。法院对刑事程序的控制能力和对案件实体的裁断能力因此而被弱化。三是忽略了涉案公民的主体地位以及辩护人的能动作用。导致国家权力与公民权利的关系失衡，人权保障难以完全到位。

但近期的司法改革只能在宪法的框架内通过某些符合司法规律的改革措施，弥补法检公三机关之间关系的缺陷，促进司法权力良性运作。

第一，维护控辩平等，加强审判的中立性。如应改革检察长列席法院审判委员会的制度。因检察长所列席的审委会会议，是讨论检察机关起诉(有的包括侦查)个案的审判活动，检察长既为法律监督机关的代表，又是未结案件中公诉乃至侦查机关的首长，其出席审委会在辩方代表缺席情况下对案件处理发表意见，单方面影响对法院的审判活动，打破了诉讼结构的控辩平衡，损害了法院的中立性。

第二，加强律师权利保障机制。如辩护律师在侦查阶段是否有收集证据的权利，修改后的刑诉法规定得不明确，使律师在侦查中的取证权难以保障。又如，修改后的刑诉法将检察机关设定为诉讼权利受损害的救济机关，且不论检察机关因承担侦查、控诉职能而具有的角色局限，即便其认为侵权“情况属实”，而“通知有关机关予以纠正”，有关机关如置之不理将承担何种后果，法律并无规定，导致此项规定难以发挥实际效用。这些问题应当在此次司法改革中予以解决

第三，防止互相配合侵犯当事人权利。司法实践中法院在开庭审理后依法应当作出无罪判决的情况下，常常为了“配合”检察机关和公安机关“下台阶”或业绩考评，通常事先向检察机关通报，检察机关便作出撤案处理，尔后或作出不起诉决定或退回公安机关撤销案件，甚至有的案件被挂起来长期不处理。类似这种不合理不公正的“程序倒流”现象，也应当设规立制加以纠正。

四、规范大要案办案程序

大案要案是刑事司法打击的重点，而其办案质量，直接反映国家法治的水平，最能影响民众对法治的信任和信心。近年来，大要案件办理取得了显著成绩。但是，大要案因其重要性，常常采取“特事特办”方式，法律准绳执行不严格、办案活动操作不规范的情况经常发生。

第一，专案组的组织和活动应当加强规范。大要案件办理，成立专案组，本身无可厚非，但其组成和办案方式应当符合法治要求，不应当将负责侦查监督和公诉的检察官作为侦查专案组成员，更不应当将审判人员纳入，否则，侦、审合一，诉讼程序就形同虚设。其次，专案组办案应当严格遵循法律程序，除法律有明确规定的特别程序以外，不应当以“特事特办”为由违法操作。

第二，建议取消设在各级公安机关内统一协调打黑活动的“打黑办公室”，使打黑活动按法定司法程序进行。近年来的“打黑”工作，因常常采用特殊的组织形式和办案方式，对法律程序遵循不够，甚至有“下指标”之类不适当的做法，加上这类犯罪在要件把握和涉黑性质的司法认定上主观性较突出，个别地方出现了一定程度的扩大化现象，产生了不良的办案效应和后遗症，不利于民营企业发展与和谐社会的构建。因此，要求严格依照法定程序办案，依照法定犯罪构成要件确认此类案件性质和被追诉人员，也是推进司法权力运作机制改革需要注意解决的一个问题。

第三，大要案件的审理和裁判更应当注意严格依法办案。证据审查、事实认定、法律适用、以及作出裁决，均应严格依法定程序运行。即使“特事特办”，也不能搞先定后审，使庭审成为一个程序演示，成了“走过场”。

五、遏制司法行政化倾向

尊重司法规律，还要求审判机关尊重案件的审判及其管理的规律，特别是要遵循司法的亲历性、判断性和程序约束性，并在程序上保障司法的可救济性等。

1．法院审判机制的调整以及内部管理行政化倾向的遏制

第一，理顺合议庭与审委会关系。审委会审理案件，使审理与裁判脱离而不符合司法规律。在时下司法改革中，应当进一步限制审委会讨论案件的范围和数量，改革审委会讨论案件的方式，扩大合议庭独立审判权的行使，并为最终取消审委会的个案审判功能创造条件。

第二，调整合议庭与院、庭长的关系。司法行政化，最为突出的表现是院、庭长使用其行政管理权对个案审决施加影响。这种做法，有时虽可发生监督案件质量的作用，但总体上讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性。此次司法改革有必要研究如何防止管理权的越权行使，保障合议庭独立负责地审理、裁决案件。不过，取消院庭长审批案件的做法还要与保证清廉司法、公正司法、防止枉法裁判等其他的配套措施相结合，不宜操之过急。

第三，规范上下级法院关系。疑难案件请示及报请“内审”，是中国法院的传统做法。案件请示方式具有内部性、多样性和不规范的特征，它以行政性的汇报答复代替案件审理和裁决，而且消解了审级监督，其违法性和弊端显而易见。应当通过配套改革尽快废除。

2．司法绩效考评制度亟待改革

建立绩效考评制度对保证案件的质量与数量的统一，是有必要的，但必须科学合理，以免发生副作用，有碍司法公正。目前法院和检察机关的绩效考评制度普遍推行指标考核，即所谓“数目字上管理”。考评单位和个人的工作绩效，主要依靠各种数据。这种管理方式有积极作用，但简单的数字化管理，不符合司法的复杂性和案件多样性，容易扭曲诉讼行为，导致司法不公正。因此对绩效考评制度应当作两方面的改革。一是考虑司法的复杂性和多样化，降低数字化指标在绩效考评中的作用。二是调整、完善目前的数字化指标体系，使其更加符合司法的现实和规律。

六、塑造高素质、有权威的司法官

裁决各种案件，是一个需要高智力、高技能和高道德水准的作业，因此法官既应廉洁清明，富有能力和经验，又要位高权重、德高望重。但目前情况显示，司法官一方面工作繁、责任重、压力大，另一方面却地位低、待遇薄、升迁难。这导致优秀法律人才难以被引进和留下，司法官素质总体而言达不到要求，这直接影响司法的质量，也导致司法公信力下降。

强调司法官队伍建设，应当首先确立并努力实现司法职业化的目标。法律规范体系的日益复杂，各种社会关系的日益纷繁，要求司法官具有高素质和高技能，司法职业化是实现这一要求的必由之路。当然，司法官的职业应当与司法的大众化(如陪审制等)相结合。

司法官队伍建设，还应当重点解决司法官的待遇和各种保障条件问题。司法官员是特殊公务员，其待遇应当高于一般公务员。目前体制下，法官、检察官的行政级别应适当提高。同时应实行那些各国普遍适用的司法保障制度。如法官、检察官无法定事由不得调职和免职等。司法官的退休年龄可按其级别延长3至5年。

司法官制度应适当调整。法官、检察官应当实行分类管理，逐步减少员额，增加辅助人员。各级法院、检察院应当进行内部机构调整撤裁，减少非办案部门和非办案人员。此外，对司法官员包括司法领导干部的遴选应当设置更为规范的条件，由于法院院长、检察长必须对案件质量负责，应当避免任用不懂行的干部。《法官法》、《检察官法》对院长、检察长及其副职任职条件的规定则含义模糊，为将不懂法的干部调到法院、检察院任领导开了方便之门。在修改“两法”时，应对该规定进行修改。